前不久，中國農業(yè)科學院農產品加工研究所等單位的六位專家組成的歐洲食品安全管理與科學體系考察團對聯(lián)邦德國卡爾思魯爾大學、德意志研究聯(lián)合會、聯(lián)邦德國食品安全局、丹麥獸醫(yī)食品局、丹麥食品獸醫(yī)研究所、瑞典食品管理局進行了訪問和考察，拜訪了國際食品法典委員會主席、歐洲食品安全局理事會主席、瑞典食品管理局副局長S.A.s1Orach博士，丹麥家庭與消費者事務部常務副國務秘書E.E.Rasmussen博士，丹麥食品獸醫(yī)局副局長H.G.Jenssen博士，德意志研究聯(lián)合會食品安全委員會主席G.Eisenbrand教授，并就食品安全風險評估、風險管理、風險交流中的科學問題、技術體系、管理結構等與三國專家和官員進行了廣泛的交流，就國際食品安全熱點問題進行了熱烈討論，并探討了下一步合作研究的可能性與途徑。

本文以德國、丹麥和瑞典為例子總結和分析了歐盟食品安全管理體系的特點。

1 遵循消費者至上的基本原則，實施各部門協(xié)調一致的食品安全管理策略隨著食品生產與貿易的全球化，消費者的食品安全意識越來越強。歐盟及其成員國在食品安全管理中遵循了保護消費者健康的基本原則：把消費者健康保護和利益放在最高地位；食品生產與加工企業(yè)對食品安全負有全部責任；在保護健康和保障安全中應用預防性原則（在不確定風險的情況下盡可能采取預防性措施）；食品安全管理必須是高效的、透明的、可靠的。其食品安全管理的基本策略是：法規(guī)管理機構的一致性；風險管理與風險評估的一致性；利益相關者責任的一致性；各部門協(xié)作的一致性；公眾的積極參與性。

2 以歐盟法規(guī)為指導，建立層次分明的食品安全法規(guī)體系歐盟委員會簽署了一系列食品安全指令，并自2006年1月1日起歐盟食品安全一系列法規(guī)全面生效，食品安全的監(jiān)督管理成為一個統(tǒng)一、透明的整體。法規(guī)要求歐盟的每個成員國在2007年1月1日建立和實施對于食品和飼料的國家控制計劃。

德國、丹麥和瑞典作為歐盟成員國，以歐盟食品安全指令為原則和指導，釋義和制定國家食品安全法規(guī)和部門具體執(zhí)行指南，形成層次分明的法規(guī)體系。2002年11月聯(lián)邦德國《消費者健康保護和食品安全重組法案》生效；2003年12月聯(lián)邦消費者保護和食品安全局（BVL）向聯(lián)邦各州提交了《食品安全協(xié)調管理法規(guī)》草案，2004年10月獲得批準，2005年1月生效。但由于聯(lián)邦德國是聯(lián)邦制國家，所面臨的挑戰(zhàn)是在聯(lián)邦政府和聯(lián)邦各州有關食品安全法律的修改談判進程比較復雜，因為這牽扯到憲法的修改問題。在丹麥，1998年批準了丹麥食品法，取代了7個單個食品法律。這一法律協(xié)調了動物源性食品和其他食品的各個法規(guī)，并與歐盟的食品法律相一致。在此法律的基礎上，由丹麥獸藥與食品管理局簽署和頒布具體實施指南，形成歐盟指令——國家法律——實施指南三個層次的食品安全法規(guī)體系。瑞典也建立了三個層次的食品安全法規(guī)體系：上層為食品法（Food AcT），是議會簽署的法律框架，包含了一些定義和原則，并授權政府或政府指定部門簽署食品法規(guī)（Food Regulation）；中層為《食品法令》（Food Decree），是議會簽署的食品法執(zhí)行原則，并授權國家食品管理局簽署具體法規(guī)和批準食品管理和研究設施的建立，還包含了對其它食品安全管理機構的授權；下層為條例（0rdinances），由國家食品管理局簽署，包括具體事務的實施法規(guī)，國家食品管理局還簽署綜合法規(guī)。《歐盟指令》被解析并結合在下層的條例中。

3 以保障消費者健康和促進國際貿易為目的，建立國家食品安全控制體系歐盟層面有關食品安全的立法和實施由歐盟的衛(wèi)生和消費者保護總司負責。為應對消費者關注的食品安全科學評估，歐盟于2002年決定新設獨立的科學咨詢機構——歐盟食品安全局（于2004年4月正式成立），只負責為歐盟委員會、歐洲議會和歐盟成員國提供風險評估結果，并為公眾提供風險信息。歐盟成員國紛紛建立了統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督管理機構，并將風險管理與風險評估分別在不同的機構進行，以保證以科學為基礎的風險評估不受行政干擾。德國、丹麥和瑞典以歐盟指令為指導，把保護消費者健康和利益放在最優(yōu)先位置，同時為了促進本國食品的國際貿易，建立了統(tǒng)一的國家食品安全控制體系。

3.1 德國的食品安全控制體系2000年11月在德國牛群中發(fā)現(xiàn)瘋牛病導致衛(wèi)生部長和農業(yè)部長辭職，加上其他食品安全問題，消費者對德國食品安全系統(tǒng)信心大減，對政府產生了不信任感。2001年7月，根據(jù)德國國家聽證會特別工作組的工作，聯(lián)邦議會評估委員會發(fā)布德國食品安全狀況報告。報告提出了3項建議：（1）重組聯(lián)邦食品安全系統(tǒng)，建立消費者保護、食品與農業(yè)部；（2）在聯(lián)邦政府內建立協(xié)調機構；（3）建立獨立的從事風險評估的科學機構。2001年12月，針對特別工作組報告第2和第3個建議，消費者保護、食品與農業(yè)部發(fā)布了行政命令，建立聯(lián)邦消費者保護和食品安全局（BVL）和聯(lián)邦風險評估所（BfR）。2002年8月， 德國議會批準了消費者健康保護和食品安全重組法案，批準建立聯(lián)邦消費者保護和食品安全局（BVL）與聯(lián)邦風險評估所（BfR），負責與歐盟的交流，協(xié)調食品安全問題，建立德國聯(lián)邦州實施國家食品安全法規(guī)的統(tǒng)一性規(guī)范；在與歐盟委員會交流方面，BVL是德國的國家聯(lián)絡點，包括與歐盟食品和獸醫(yī)辦公室協(xié)調食品安全法規(guī)實施的協(xié)調員工作，在德國實施歐盟的消費者健康保護和食品安全快速預警工作。另外，該機構也負責聯(lián)邦水平開展的食品安全監(jiān)測和針對聯(lián)邦州實施國家食品安全法規(guī)建立統(tǒng)一規(guī)范的工作。食品安全事件發(fā)生時，該機構還代表聯(lián)邦消費者保護、食品與農業(yè)部成為事故處理中心。聯(lián)邦德國各州負責食品安全法規(guī)的實施，地方特別是市級監(jiān)督的督查巡視，并獨立進行食品監(jiān)測，制定工作場所的衛(wèi)生與安全、消費者健康保護法規(guī)等。監(jiān)測的一致性由BVL協(xié)調和保證。同時，在德意志聯(lián)邦基金會（DFG）下面專門設有食品安全委員會，由食品化學與毒理學、食品營養(yǎng)、醫(yī)學、藥學、微生物學、技術科學、分析化學等領域的專家組成，為政府和衛(wèi)生當局在食品安全方面提供科學咨詢。另外一個與食品安全有關的委員會是農業(yè)資源與農用物質委員會（SKLW），負責農業(yè)資源管理、農業(yè)生物技術、霉菌毒素和家畜飼養(yǎng)流行病學調查，涉及許多農藥、獸藥殘留檢測技術和轉基因檢測技術問題。

3.2 丹麥的食品安全控制體系為了加強消費者保護、改善與消費者及食品業(yè)的交流、保障出口產品的信心，丹麥建立了一個“從農田到餐桌”、“從養(yǎng)殖場到餐桌”全過程食品安全控制體系。在改革前，農業(yè)部、漁業(yè)部、市政府負責食品安全監(jiān)督，衛(wèi)生部、農業(yè)部和漁業(yè)部負責標準設立。經過一系列改革后，1997年丹麥政府成立食品、農業(yè)與漁業(yè)部，并將多機構的監(jiān)督職能合并到新建立的丹麥獸醫(yī)和食品管理局（DVFA）。2004年政府進一步改革，將丹麥獸醫(yī)和食品管理局（DVFA）劃歸新成立的家庭與消費者事務部。DVFA是丹麥食品安全管理中央機構，主要負責：根據(jù)食品法案進行食品安全控制和管理；根據(jù)動物衛(wèi)生和人畜共患疾病法律進行食品安全管理；把歐盟立法解析成丹麥法律，并制定指南；對食品管理進行協(xié)調；組織實施全國性計劃或項目活動：檢查評估地方單位的執(zhí)行情況；批準新的食品生產企業(yè)：獸醫(yī)從業(yè)者的管理；執(zhí)行控制與其它檢查，包括實驗室活動；立法的一般管理；為消費者、農民、企業(yè)和獸醫(yī)從業(yè)者提供信息和咨詢。同時，建立了8個地區(qū)管理機構，總人數(shù)為1900名。根據(jù)食品法令進行地區(qū)食品安全、動物健康和人畜共患病管理，進行獸藥經銷商的管理和地區(qū)食品企業(yè)的審批，食品檢驗等。

3.3瑞典的食品安全控制體系 在國家層面上，瑞典的食品安全由農業(yè)、食品與漁業(yè)部獨立管理，“從農田到餐桌”的全過程分兩段進行，即原初生產（養(yǎng)殖）階段和加工、運輸、銷售及消費階段。前一段由農業(yè)、食品與漁業(yè)部的原機構負責；后一階段包括飲用水由農業(yè)、食品與漁業(yè)部下設的國家食品管理局負責。同時在縣和地方自治區(qū)還設立了獨立于國家食品管理局的縣級食品管理機構和地方自治食品管理機構，形成由國家食品管理局、縣級管理機構及地方自主管理機構構成的層次分明的食品安全控制體系。國家食品管理局是自主的政府機構，向農業(yè)、食品與漁業(yè)部負責，是食品管理的中央機構，主要負責：食品安全立法，簽署食品標準和其它食品法規(guī)；根據(jù)法令對屠宰場、奶牛場、蛋生產場、出口生產場地和其它大型生產場所進行食品安全管理，負責全國層次上法規(guī)的實施；調查并向國家報告食品安全狀況；協(xié)調縣級管理機構工作，審核和檢查地方自治管理機構；企業(yè)檢驗標準化；食品公眾咨詢，地方和地方間信息發(fā)布；啟動地方自治食品機構執(zhí)行的項目；編寫國家食品活動手冊：風險交流通道和預警系統(tǒng)建立；組織果蔬、糧食中農藥殘留的管理，在口岸和批發(fā)市場取樣，由協(xié)議實驗室分析；組織對動物源性食品，主要是肉類中獸藥殘留的管理，在農場、屠宰場、進口口岸，由協(xié)議實驗室分析；全權負責對出口食品的管理，在口岸檢驗點執(zhí)行檢驗。21個縣級管理機構協(xié)調縣內的地方自主管理工作，不直接參與食品安全管理工作。290個地方自治食品管理機構由地方自治環(huán)境與健康保護委員會管理，負責NFA管理以外的食品管理工作，包括食品生產場所、批發(fā)、零售、飲食場所和水源等。

4 以風險評估為科學依據(jù)，開展食品安全風險管理根據(jù)CAC和歐盟關于食品安全管理要以科學為依據(jù)的原則，德國、丹麥和瑞典的食品安全管理均基于科學研究的結果，即以風險評估結果為依據(jù)。德國聯(lián)邦風險評估研究所（BfR）、丹麥食品與獸醫(yī)研究所（DFVF）和瑞典食品管理局（NFA）研究與發(fā)展司毒理學處專門且獨立負責食品安全風險評估，并把風險評估結果如實提交風險管理部門，風險管理部門依照風險評估結果，進行風險管理，這些管理活動包括標準、法律和實施指南的制定、食品安全事故應急處理等。

5 以食品安全利益相關者的合作為前提，建立部門間的協(xié)調機構德國、丹麥和瑞典均組建了獨立的政府部門專門負責“從農田（農場）到餐桌”一條線的管理。但是食品安全還牽涉到其它管理部門和科技部門，同時消費者協(xié)會、食品業(yè)協(xié)會也與食品安全管理密切相關，即所謂的食品安全利益相關者（stakeholders），它們之間的交流與合作是實施食品安全管理的重要前提。在德國，食品安全管理鏈上有聯(lián)邦消費者保護、食品與農業(yè)部，聯(lián)邦消費者保護與食品安全局，聯(lián)邦消費者與食品安全管理委員會，同時還有聯(lián)邦風險評估研究所、聯(lián)邦研究中心。在州一級還有地區(qū)政府與委員會、食品與獸醫(yī)監(jiān)測部門以及消費者和企業(yè)。上述各部門或個人之間要么存在合作，要么執(zhí)行計劃，要么提供數(shù)據(jù)，相互形成一個有機的體系。它們的合作和交流由聯(lián)邦消費者保護、食品與農業(yè)部協(xié)調。瑞典在食品安全管理環(huán)節(jié)上有國家食品管理局，它要與農業(yè)、食品與漁業(yè)部的其它部門進行食品安全兩階段的銜接和合作，同時還要與瑞典農業(yè)管理委員會、國家化學檢驗員協(xié)會、醫(yī)療產品署、環(huán)境保護署、瑞典消費者署、國家公共衛(wèi)生研究所、國際衛(wèi)生福利管理委員會、傳染病控制研究所、國家獸醫(yī)研究所、國家漁業(yè)管理委員會、瑞典認證和認可管理委員會和瑞典食品與農業(yè)經濟研究所等部門或研究機構進行合作。瑞典的食品管理機構、文件和項目都是對公眾開放的，管理機構的責任之一就是主動交流，以實施快速、準確和誠實的策略。在食品安全交流方面的渠道包括媒體、電話服務、網站發(fā)布、印發(fā)材料、大會宣傳、培訓班等。丹麥食品安全利益相關者包括農業(yè)部、衛(wèi)生部、食品管理機構、獸醫(yī)管理機構、公共衛(wèi)生機構、獸醫(yī)參比實驗室、公共衛(wèi)生參比實驗室、食品參比實驗室、工業(yè)和非政府團體（消費者委員會）等，它們之間存在密切的合作，尤其是家庭和消費者事務部與農業(yè)部、衛(wèi)生部之間，丹麥獸醫(yī)與食品管理局（DVFA）與丹麥食品與獸醫(yī)研究所（DFVF）、參比實驗室、動物飼料工業(yè)、農業(yè)信息中心之間的合作，這些合作和交流專門由一個協(xié)調委員會進行協(xié)調，由利益相關者推薦人員組成。其任務是協(xié)調研究機構、管理機構、工業(yè)和消費者組織之間的活動；對監(jiān)測數(shù)據(jù)及時和綜合分析；給利益相關者傳遞信息。下設3個權威性的協(xié)調與交流領導小組，即：（1）協(xié)調組，對國家血液研究所、DVFA、丹麥植物董事會、DVFV、國際協(xié)調董事會、丹麥環(huán)境與資源機構、皇家獸藥與農業(yè)大學的合作進行協(xié)調；（2）生產者聯(lián)系組，聯(lián)系禽類生產者組織、牛肉生產者組織、豬生產者組織、奶牛生產者組織；（3）非政府聯(lián)系組，聯(lián)系消費者委員會、零售者協(xié)會、丹麥工業(yè)董事會、丹麥農業(yè)董事會、中心人力資源組織。并經常組織會議進行交流，如流行病學者和微生物學者的周會，獸醫(yī)與公共衛(wèi)生研究者、利益相關者的月會，3個權威性協(xié)調小組的季會和疫情調查的臨時工作組會議。外部與消費者和企業(yè)交流的渠道主要有：部長顧問理事會、新法規(guī)的公眾聽證會、公開討論與日常合作、管理的公開討論。

6 以參比實驗室為依托，建立食品安全檢測監(jiān)測體系食品安全檢測監(jiān)測體系是食品安全管理的重要支撐，也是實施預警的主要信息來源。歐盟每個國家都注重建立以參比實驗室為依托的檢測監(jiān)測體系。在丹麥，建立了以一般監(jiān)測和口岸檢驗為外延、官方檢查為內涵、生產者HACCP自檢為核心的檢驗體系和從飼料——收獲前——運輸——收獲——加工——零售——消費者的全程監(jiān)測體系，調查疾病傳播路徑、尋找時空傳播方式、檢查全國范圍的疫情、尋找病原體發(fā)源地等。開展了5年之久的食品安全監(jiān)測體系建設，其監(jiān)測內容涉及營養(yǎng)素、微量元索、硝酸鹽、有機污染物、霉菌毒素、農獸藥殘留、食品添加劑和微生物污染等；建立了獸醫(yī)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫（VETSTAT）。在瑞典，國家食品管理局研究與發(fā)展司的化學一處負責農藥獸藥殘留分析方法的建立，化學二處負責建立其它殘留物質檢測方法。并進行方法評價和方法標準化，甚至參與日常分析；290個地方自主管理機構進行食品安全監(jiān)測工作，還設立了環(huán)境監(jiān)測體系，對牛奶中污染物、膳食中有機污染物進行監(jiān)測。