糧食安全，“藏糧于地”新視野

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    3月8日上午，習近平總書記參加湖南代表團審議，強調實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的國家戰(zhàn)略。全國兩會代表委員們圍繞“口糧絕對安全”獻計獻策，再次使耕地保護與建設成為輿論焦點。

    3月8日下午，國土資源部農用地質量與監(jiān)控重點實驗室（簡稱“重點實驗室”）迎來7位全國兩會代表委員：全國人大常委、致公黨中央副主席楊邦杰，全國政協(xié)委員、國土資源部原副部長胡存智，全國政協(xié)委員、國土資源部財務司司長廖永林，全國政協(xié)委員、河南農業(yè)大學副校長張全國，全國人大代表、西南大學資源環(huán)境學院院長謝德體，全國政協(xié)委員、中國農業(yè)大學工學院院長韓魯佳，全國政協(xié)委員、河北農業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院院長、國土資源學院院長許皞。

    對于這些長期關注土地領域的兩會代表委員們來說，“藏糧于地”的提法并不新鮮。但是，隨著糧食安全形勢的變化，他們對“藏糧于地”國家戰(zhàn)略的認識和理解也在與時俱進。“十三五”開局，“藏糧于地”到底該怎么看，又該怎么干？讓我們一起領略他們的新視野。

    藏糧于地，如何落到具體地塊？

    全面推進農用地分等定級估價及其信息化技術應用，做好耕地生產能力的調查、評價、監(jiān)測、保護、建設和提升，精準回答藏糧于哪些地方，為什么藏在這些地方，怎樣才能藏好

    我國糧食產量“十二連增”之后，糧食到底有多少，到底夠不夠用？當社會媒體的關注點還停留在實物糧食產量的時候，重點實驗室成員們在研究另一個層面的問題：如何全面推進農用地分等定級估價成果應用，尤其用于自然資源資產負債表編制及其離任審計？如何創(chuàng)新農用地質量數(shù)據(jù)采集方法，構建“星地一體化”的調查與監(jiān)測體系？這些看似與糧食產量關系不大的問題，恰恰成為7位全國兩會代表委員關注“藏糧于地”國家戰(zhàn)略的切入點。“藏糧于地，比起耕地上實際產了多少糧食，我們更關心耕地到底有多大的生產能力，又該如何調查、評價、監(jiān)測、保護、建設和提升耕地的生產能力。”

    “十三五”規(guī)劃建議提出實施“藏糧于地、藏糧于技”的糧食安全戰(zhàn)略之后，今年的兩會政府工作報告和中央一號文件圍繞“藏糧于地”作出系列部署。其中，有不少內容在重點實驗室研究范疇之內，也恰恰是全國兩會代表委員們認為“有話可說、有話要說”的領域。在他們看來，藏糧于地、藏量于技、藏糧于人，并非彼此孤立的權宜之計，最終都要落到“地”上。

    “藏糧于地，藏糧于技，既要求我們傳承中國千百年來農耕文化的精髓，以生態(tài)良田建設促進永續(xù)發(fā)展，又要求我們與世界先進工程技術水平接軌，以科技創(chuàng)新引領現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。”全國人大常委、致公黨中央副主席楊邦杰道出了內心的期盼。

    “有了農用地分等定級估價，藏糧于地的各項舉措才會有計劃、有目的、有層次地推進和實施。”全國政協(xié)委員、國土資源部原副部長胡存智認為，農用地分等定級估價成果曾經并且還將在耕地總量、質量和生態(tài)“三個管護”領域發(fā)揮不可替代的作用。從耕地數(shù)量管護層面來看，之前對農用地的好壞只有定性分析，沒有全國統(tǒng)一可比的定量標準。有了分等定級估價成果，摸清了耕地的質量底數(shù)，我們就可以更明確哪些耕地必須保，哪些需要重點保護，哪些需要加強建設，也更加明確占用耕地的優(yōu)先層級，盡量占用劣質耕地而少占甚至不占優(yōu)質耕地。就耕地質量保護和建設而言，有了分等定級估價的成果依據(jù)，可以更加明確哪些耕地優(yōu)先養(yǎng)護，哪些耕地還有多大產能提升的空間，進而針對不同質量的耕地有針對性地采取建設措施。對耕地生態(tài)管護來說，有了分等定級估價以及耕地質量動態(tài)監(jiān)測，不僅可以明確休耕輪作的次序，還可以跟蹤地下漏斗區(qū)、土地污染區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域農用地的質量變化情況，據(jù)此確定耕地生態(tài)管護的具體措施。當然，農用地分等定級估價成果在耕地保護與建設領域的應用遠遠不限于此，在耕地占補實現(xiàn)數(shù)量、質量、生態(tài)綜合平衡，大規(guī)模推進高標準農田建設、農地入市定價、土地流轉作價入股以及征地補償安置等諸多領域都是不可缺少的依據(jù)。“也正是因此，我們對藏糧于地有足夠的信心。”

    “在當前要素推動乏力、糧價達到天花板，國際市場環(huán)境復雜的大背景下，要把糧食安全落到實處，就得研究如何將藏糧于地落實到具體地塊。耕地質量保護與提升、高標準農田建設、歷史遺留的工礦廢棄地復墾、生態(tài)良田系統(tǒng)管護等藏糧于地的舉措，都需要回答：藏糧于哪些地方，為什么藏在這些地方，怎樣才能藏好？而分等定級估價成果就是最權威的回答依據(jù)。”全國政協(xié)委員、國土資源部財務司司長廖永林認為，在耕地保護與建設領域，農用地分等定級估價成果轉化應用已經走在了前面，尤其定級、估價還會有更為廣闊的應用空間。隨著農村土地“三權分置”，評定農地價格的現(xiàn)實需求越來越大，如何從保障農民長期、持續(xù)、穩(wěn)定的收益出發(fā)來判斷土地流轉的費用、以地入股的價格、征地的補償安置，以及構建耕地保護生態(tài)補償機制等都需要借分等定級估價來加強過程研究與監(jiān)控。

    在重點實驗室主任鄖文聚看來，科技是第一生產力，藏糧于地、藏糧于技，根本上是藏糧于資源、藏糧于生產力。中國人的飯碗要端在自己手中，不可動搖。農用地資源，特別是耕地的數(shù)量、質量和生態(tài)安全必須能夠支撐這一最根本的國家戰(zhàn)略安全需要。耕地利用不當?shù)?，必須調整；利用不足，一定要高標準建設；利用過度、引起資源退化的，必須做出修復和休耕安排。國家糧食安全應該建立在資源安全、生態(tài)健康的農業(yè)生產技術體系之上。此外，要讓農民有更多的途徑分享國家快速發(fā)展進步的好處，不能傷害種地種糧農民的生產經營積極性。

    良田建設，耕地提質潛力在哪？

    建設高標準農田不僅要先定地塊、定標準，還要定方式、定責任，引入第三方評估，著力在責任機制、融資渠道、建設方式等領域改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會資本和民間力量的作用

    藏糧于地，以地為根基，以技為支撐，以人為主體。

    “關于土地政策，我想說農用地的確權登記，會對耕地質量保護和建設有深遠影響。”楊邦杰認為，耕地質量保護和建設調動農民的主動性和積極性十分關鍵，在農民“無利可圖”的條件下進一步明晰并確定農用地“三權”權屬就是對農民最大的激勵與保護。無論是發(fā)展土地合作社，還是推行土地托管代管，都需要以土地確權為基礎前提。“可以設想，一旦確認了農民的土地權屬，農民對自家耕地的保護和建設力度會有多大。”

    按照胡存智的理解，“藏糧于地”有三層含義：一是確保具有糧食生產能力的耕地面積，確保18億畝耕地具有可持續(xù)的糧食生產能力，這些生產能力可以不用但不可以減少。二是同等面積的耕地要生產更多糧食，也就是保護和提升耕地的質量，不能使耕地生產能力減退或受到破壞。三是藏糧于地并非指實物形態(tài)的糧食，而是提高耕地糧食生產能力的保障。

    耕地質量提升的潛力，就在于大規(guī)模推進高標準農田建設。中央一號文件明確“到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田”，并要求加大投入力度，創(chuàng)新投融資機制，提高建設標準。對此，廖永林認為關鍵要梳理“十二五”期間4億畝高標準農田建設經驗與問題，在此基礎上回答三個問題：由誰來建？錢從哪來？怎么建設？

    高標準農田涉及多個部門，既需要明確各部門建設責任，又需要構建統(tǒng)一協(xié)作的運作機制。落實“提高建設標準”的要求，還需要研究標準提高到什么程度，每畝投入需要多少，如果錢不夠用了怎么辦，能不能全面推廣PPP模式引入社會資本。他認為，中央財政資金主要應該用于整合調動其他涉農資金投入的積極性，可以通過以獎代補等形式來吸引民間資本，尤其調動合作社、專業(yè)大戶等新型經營主體，以及農村集體經濟組織和農民個人的主動性。生態(tài)良田的建設方式也要深化改革創(chuàng)新，進一步完善組織、統(tǒng)籌和運作模式，按照糧食生產需求的輕重緩急按序推進項目建設。“高標準農田建設要定地塊、定標準、定價格、定方式、定責任，還要有第三方評估。”

    對于高標準農田的建設方式，全國人大代表、西南大學資源環(huán)境學院院長謝德體提出具體建議：一方面，以產業(yè)發(fā)展為導向，根據(jù)不同農業(yè)產業(yè)的用地需求來確定建設的內容和方式；另一方面，高標準農田建設的中央財政資金有限，建議國家投資以改善生產條件的基礎建設為主，“不能什么都靠國家投錢，其他領域要充分發(fā)揮專業(yè)大戶等經營主體的作用。”

    對此，全國政協(xié)委員、河北農業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院院長許皞更為關注的是，如何充分調動基層政府和普通農戶建設高標準農田的積極性。在他看來，高標準農田建設主要通過工程技術手段來改善農田功能，畢竟屬于人為干預而非自然形成，工程建設的基礎設施達到一定年限就會老化。因此，要充分考慮建設高標準農田的投入能換回多少糧食生產能力的提升，“藏糧于地要解決藏多少、怎么藏的問題。”

    重點實驗室副主任朱道林認為，藏糧于地、藏糧于技，對科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新提出了新的課題。充分運用兩種資源、兩個市場，調動涉糧關鍵因素和環(huán)節(jié)的積極性十分重要。高標準農田建設、退出不健康產能需要有新規(guī)劃、有新政策來保障。

    休耕輪作，怎么解決誰來種田？

    藏糧于地，關鍵要留住人，既要確保有人能種田，也要有土地工程技術人才作支撐。在不減少耕地保護面積，不影響耕地生產能力的前提下交給市場作決定，讓農民從農業(yè)結構調整和“三產”融合進程中獲益

    兩會政府工作報告，將“探索耕地輪作休耕制度試點”作為耕地質量保護和提升的舉措之一加以部署。“關于傳統(tǒng)的耕地休耕和輪作，這是多年來總結出來的經驗，也是保護和提升耕地生產能力的有效方式。”在楊邦杰看來，我國糧食生產雖然連年增產，但由于片面追求糧食產量而過度耕作利用土地，是以透支了水土資源生態(tài)為代價的。比如大豆是需要輪作的，但由于追求產量卻沒有輪作；華北地區(qū)的小麥種植本應是一年一季，在產量驅動下變成了一年兩季。諸如此類“透支”，都會影響耕地的可持續(xù)生產能力。“藏糧于地，可以借助農業(yè)對外合作，利用國際資源和國際市場來緩解國內耕地資源環(huán)境壓力，為國內耕地的休養(yǎng)生息贏得契機。”他認為，在這方面要統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，完善農業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌制定和實施農業(yè)對外合作規(guī)劃，加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)以及周邊國家和地區(qū)的農業(yè)合作，也要鼓勵和支持我國農業(yè)企業(yè)“走出去”開展多種形式的跨國經營合作。

    在耕地輪作休耕與藏糧于地的關系問題上，最有爭議的是：耕地“修養(yǎng)生息”是否意味著糧食安全將不再以實際糧食產量為衡量標準，而以耕地的生產能力為標準？耕地輪作休耕過程中，又該如何保護農民的種田收益和種糧積極性？對此，全國政協(xié)委員、河北農業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院院長、國土資源學院院長許皞表明自己“慎之又慎”的態(tài)度，“休耕輪作不能輕易去做。本來農民種田收益就不多，一旦休耕，農民離開土地選擇外出務工就很難再回來。耕地上生長其他植物或撂荒也會影響整個農田生態(tài)，難以保證這塊地將來還適宜種糧。”對此，他主張大力推進農民職業(yè)化，“藏糧于地，首先要留住人，確保有人種田。”

    “藏糧于地，藏糧于人”的觀點得到了全國政協(xié)委員、河南農業(yè)大學副校長張全國的認同。在他看來，藏糧于人，除了推進農民職業(yè)化之外，還要培養(yǎng)土地工程技術領域專業(yè)人才。農民職業(yè)化能解決誰來種地的問題，但是專業(yè)的土地工程技術人才能解決怎么建設良田以及耕地質量監(jiān)管信息化等問題。他建議借土地整治工程技術人員列入國家職業(yè)分類大典的契機，本科教育增設土地工程專業(yè)方向，為藏糧于地提供新型職業(yè)人才保障。

    “藏糧于地，藏糧于技，硬件建設只是其中一個方面，軟件尤其是人才問題不能忽視。人，決定了技術能否到位，耕地能否種好用好。”全國政協(xié)委員、中國農業(yè)大學工學院院長韓魯佳認為，隨著機械化進程的推進，培訓農民使用現(xiàn)代化裝備也很重要。“我們不僅要關注職業(yè)農民的職業(yè)裝備、職業(yè)技能問題，還要關注對基層土地整治人員的工程技術培訓。”

    關于耕地休耕輪作制度試點，胡存智則換了個角度思考，主張?zhí)剿鲝拇_保農民生活水平不降低和保護農民生產積極性出發(fā)“讓市場作決定”。“休耕狀態(tài)下，可以允許農田長草，為什么不可以長花甚至其他作物？尤其在大城市周邊的農田，為什么不可以借機發(fā)展旅游觀光生態(tài)農業(yè)？”在他看來，藏糧于地可以在農業(yè)結構調整和農村“三產”融合進程中得到發(fā)展，“當然，這不是要減少耕地保護面積，而是在保持或保養(yǎng)耕地生產能力的基礎之上尊重市場規(guī)律，讓農民從發(fā)展高附加值的農業(yè)當中獲益，進而增強保護和建設耕地的動力。”而這，就更要求土地整治以農業(yè)產業(yè)發(fā)展為導向，針對不同地塊的不同產業(yè)發(fā)展方向來實施差別化的耕地質量保護與建設。用來種植糧食的耕地，用于種植其他農作物的耕地，對土地集中程度和利用條件要求都不一樣。發(fā)展生態(tài)農業(yè)或某些高附加值農業(yè)，可能就不需要大面積集中連片的平整方田，反而更需要彎曲的田間河道和更多的農田生態(tài)景觀，“大田大方并不是土地整治的唯一目標或方式。土地整治技術工程的研究應用也要統(tǒng)籌考慮這些差別化因素。藏糧于地，要有政府的行政政策推動，最終也要依靠市場機制的力量。”

    在重點實驗室副主任朱德海眼里，耕地質量及其利用水平、效果的調查評價，高標準農田建設與利用管理，需要大數(shù)據(jù)、云計算、敏感參數(shù)快速獲取、網絡快速匯集處理等新的信息技術。以信息化為特征的科技創(chuàng)新與資源安全、糧食安全息息相關。