《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》解讀
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改進設施農(nóng)業(yè)用地政策 促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展
為適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，建立設施農(nóng)業(yè)用地保障長效機制，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，日前，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。12月19日，自然資源部召開媒體座談會，自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長劉明松和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長潘文博對《通知》出臺的背景、主要考量、支持政策等問題，進行了解讀。
記者：《通知》出臺基于怎樣的背景和考量？
自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：為適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，近年來，原國土資源部會同原農(nóng)業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設施農(nóng)業(yè)用地文件，在用地地類劃分、用地規(guī)模、用地管理方式、服務監(jiān)管等方面明確支持政策，有力促進了設施農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)新的生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷涌現(xiàn)，規(guī)模經(jīng)營水平和生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，用地出現(xiàn)新情況新需求，面臨新形勢新要求。設施生產(chǎn)中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產(chǎn)的組織化、規(guī)模化程度不斷提高，對生產(chǎn)前端的農(nóng)資農(nóng)具存放、生產(chǎn)過程中的先進技術應用和智能化管理、生產(chǎn)后端的產(chǎn)品晾曬烘干和分揀包裝等設施用地提出新的需求。隨著家庭農(nóng)場、養(yǎng)殖小區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的興起和推廣，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)?；壤粩嗵岣撸瑢︷B(yǎng)殖生產(chǎn)、環(huán)保及糞污處置等設施用地提出了新的需求，有的養(yǎng)殖企業(yè)建設多層建筑進行生豬生產(chǎn)，原有政策對此沒有涉及。四川、云南等山區(qū)省份丘陵多、土地零散、耕地插花現(xiàn)象突出，規(guī)?；B(yǎng)殖設施選址完全避讓永久基本農(nóng)田確有困難。這些問題反映出原有設施農(nóng)業(yè)用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。
此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看，也有不少地方存在以設施農(nóng)業(yè)為名實質(zhì)改變土地性質(zhì)、違法違規(guī)占用耕地、建設與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關設施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現(xiàn)差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領導同志的批示要求，需要研究改進設施農(nóng)業(yè)用地政策，建立長效機制，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的用地文件繼續(xù)支撐設施農(nóng)業(yè)發(fā)展。
在這樣的背景下，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺了《通知》，在《通知》起草過程中，兩部進行了大量深入細致的調(diào)查研究，部領導多次組織專題研究，反復研討政策規(guī)定。同時，起草《通知》特別注意簡明、符合實際，讓地方好操作。
一是設施農(nóng)業(yè)用地情形復雜，國家把住總體規(guī)定，地方細化管理要求。從調(diào)研情況看，由于我國區(qū)域差異大、設施農(nóng)業(yè)種類繁多，用地形態(tài)各異——從大的分類上，有作物種植類、畜禽養(yǎng)殖類和水產(chǎn)養(yǎng)殖類，每一類由于生產(chǎn)方式與自然地理條件不同，在設施興建與用地需求上都存在很大差異。如作物種植上，有日光溫室、智能溫室及相關分揀包裝、存儲保鮮等設施，也有規(guī)模化大田種植配建的晾曬烘干、農(nóng)機具存放等設施；畜禽養(yǎng)殖上，不僅有養(yǎng)殖圈舍，還有檢驗檢疫、糞污處置、洗消轉(zhuǎn)運等設施。因此，國家層面難以對各地用地情況列舉式地逐一作出規(guī)定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進行宏觀管控，具體要求由地方根據(jù)本地實際進行細化。
二是概念明晰，把握政策著力點。為避免概念過多、含義不清，《通知》不再對作物種植和畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖中，哪些是生產(chǎn)設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質(zhì)和衡量標準，明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農(nóng)田，哪些不能?？紤]種植類和養(yǎng)殖類的生產(chǎn)功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農(nóng)田上，差別化地作出規(guī)定。
三是把握各級行權能力，合理劃分各項事權。根據(jù)行政層級，明確各級職責。市、縣自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主要負責設施農(nóng)業(yè)用地日常管理，包括檢查執(zhí)法。國家、省級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門除了制定政策規(guī)定外，要通過各種技術手段加強設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管。合理劃分各級事權，壓實管理責任。
記者：在原有設施農(nóng)業(yè)用地政策基礎上，《通知》在哪些方面作了改進突破？
自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：在原有設施農(nóng)業(yè)用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基礎上，《通知》在用地劃分、使用永久基本農(nóng)田范圍、用地規(guī)模、用地取得等方面進一步改進突破。改進后的政策規(guī)定，歸納起來，有5個突出方面：
一是設施農(nóng)業(yè)用地納入農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整范圍?？紤]到設施農(nóng)業(yè)是從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的特點，有別于公路、鐵路等基礎設施用地，因此明確，設施農(nóng)業(yè)包括作物種植設施（含規(guī)?；筇锓N植配建的設施）和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續(xù)，不需落實耕地占補平衡。
二是對一些設施使用永久基本農(nóng)田作出規(guī)定?？紤]到興建設施有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此，對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農(nóng)田的，養(yǎng)殖設施中涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，在補劃同等數(shù)量、質(zhì)量永久基本農(nóng)田的前提下，允許使用永久基本農(nóng)田，同時也確保永久基本農(nóng)田不減少。
三是用地規(guī)模實行差別化政策。如前所述，全國各地、各類設施農(nóng)業(yè)用地差異較大，國家層面不再對各類設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設標準合理確定設施用地規(guī)模，體現(xiàn)各地差別化政策，調(diào)研中一些地方也提出了這方面意愿。需要強調(diào)的是，為了鞏固今年剛剛開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標準，即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內(nèi)”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內(nèi)”，其中嚴寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內(nèi)”（占地面積超過2畝的農(nóng)業(yè)大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內(nèi)”）。
四是允許養(yǎng)殖設施建設多層建筑。隨著技術的進步與規(guī)模化經(jīng)營，近年來一些地方出現(xiàn)建設多層建筑從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的情況，從節(jié)約資源、集約經(jīng)營出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養(yǎng)殖設施一定要注意符合相關規(guī)劃、建設安全和生物防疫等方面要求。
五是簡化用地取得方式。設施農(nóng)業(yè)用地不需要審批，設施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動工建設，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。當然，涉及使用并補劃永久基本農(nóng)田的，須事先經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農(nóng)田保護制度。
記者：這次專門印發(fā)設施農(nóng)業(yè)用地管理的《通知》，對促進設施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展有什么積極意義？
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長：設施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，促進設施農(nóng)業(yè)發(fā)展是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要任務。近年來，我國設施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，為有效保障我國蔬菜、肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性均衡供應，增加農(nóng)民收入，改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了十分重要的作用。
但是，我國設施農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展水平不高，機械化、自動化、智能化和標準化程度較低；科技創(chuàng)新能力弱，生物技術、工程信息和信息技術的集成運用不夠；資金投入不足、基礎設施、機械裝備和生產(chǎn)條件不配套；支持措施不盡完善，發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量和效益還有待進一步提高。
2010年、2014年，原國土資源部會同原農(nóng)業(yè)部先后制定印發(fā)了兩個設施農(nóng)業(yè)用地政策文件，為支持和促進設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。這次兩部門聯(lián)合制定印發(fā)的《通知》是適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新需求，對設施農(nóng)業(yè)用地使用和管理的進一步改進，主要體現(xiàn)在三個方面：
一是有利于滿足設施農(nóng)業(yè)多樣化的用地需求。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)功能的拓展和設施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，對設施農(nóng)業(yè)用地需求發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有政策難以滿足設施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施能夠有效解決這些問題，有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)效益，促進設施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
二是有利于進一步調(diào)動各地發(fā)展設施農(nóng)業(yè)的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標準設定不夠靈活，不能適應發(fā)展需要?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施，進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經(jīng)營主體發(fā)展設施農(nóng)業(yè)的積極性。
三是有利于設施農(nóng)業(yè)新技術、新裝備的推廣應用。近年來，設施農(nóng)業(yè)新技術、新裝備不斷涌現(xiàn)。耕種收等環(huán)節(jié)的新型農(nóng)機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術應用，物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段應用都需要相應的設施農(nóng)業(yè)用地支持?！锻ㄖ返挠“l(fā)實施為設施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，有利于加快推進新技術、新裝備的推廣應用，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競爭力。
記者：各地如何落實《通知》規(guī)定，需要注意什么問題？
自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：《通知》下發(fā)后，政策落實是關鍵，各地要抓緊做好相關落實工作。
一是省級制定具體實施辦法。按照《通知》明確的管理原則和要求，省級自然資源主管部門要會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，根據(jù)本區(qū)域設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，制定具體實施辦法，進一步細化設施農(nóng)業(yè)用地范圍、明確用地規(guī)模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩(wěn)過渡。
二是市、縣做好具體實施。市、縣自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，要把服務設施農(nóng)業(yè)用地當作重要工作任務，切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農(nóng)田條件等情況，確保符合實際。使用永久基本農(nóng)田破壞耕地耕作層需要補劃的，要嚴格落實補劃。要指導督促鄉(xiāng)級政府及時匯交設施農(nóng)業(yè)用地信息，并按要求做好設施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫工作。
三是部、省級強化用地監(jiān)管。自然資源部將建立設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，要求各地將設施農(nóng)業(yè)用地信息在監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用衛(wèi)星遙感影像、現(xiàn)代信息技術等手段，組織開展核實監(jiān)督，掌握動態(tài)趨勢，進行實地檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為的，及時糾正，確保農(nóng)地農(nóng)用。
記者：前一階段在全國開展的“大棚房”問題專項清理整治行動取得了明顯成效，這次又印發(fā)設施農(nóng)業(yè)用地管理的《通知》，兩者之間有什么關系？
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司司長：按照黨中央、國務院的部署要求，去年8月份以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部會同有關部門和單位，在全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動，全面深入排查，摸清“大棚房”問題底數(shù)；堅決整治整改，對排查發(fā)現(xiàn)的“大棚房”問題區(qū)分情況，分類處置；嚴格執(zhí)法問責，嚴守耕地保護紅線，堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化。
可以說，專項行動的開展有力有效地堵住了以設施農(nóng)業(yè)為名違法違規(guī)用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”，要給地方和經(jīng)營主體以明確的政策信號，什么東西可以搞、應該怎么搞，引導設施農(nóng)業(yè)規(guī)范發(fā)展。在《通知》起草過程中，我們結合各地各方面對發(fā)展設施農(nóng)業(yè)提出的一些用地需求，充分征求了基層主管部門和經(jīng)營主體的意見建議，綜合考慮了各方面因素。一是保持了政策的連續(xù)性。既保留了2010年、2014年設施農(nóng)業(yè)用地文件中實踐證明行之有效的政策措施，也延續(xù)了“大棚房”問題專項整治行動的一些政策舉措，比如在看護房用地規(guī)模上，繼續(xù)保持專項行動期間制定的整治整改標準。二是保障了設施農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理用地需求?！锻ㄖ分谐浞挚紤]了種植、養(yǎng)殖等不同設施生產(chǎn)形式，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等不同設施生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一般耕地、永久基本農(nóng)田等不同用地類型的需要，對直接用于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和直接服務于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是保護了設施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的良好勢頭。《通知》主要是從宏觀管控方面提出設施農(nóng)業(yè)用地管理的原則要求，在用地規(guī)模、建設標準等方面留出了政策空間，有利于各地根據(jù)實際情況制定具體細化的實施辦法，激發(fā)設施農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛力，保持良好發(fā)展勢頭。
各地在制定具體實施辦法時，既要立足于促進設施農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，也要嚴守政策界限，嚴防“大棚房”問題回潮反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設施。二是不得改變設施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經(jīng)營性用途。同時，要合理確定用地規(guī)模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續(xù)性，也要考慮相鄰區(qū)域間的一致性、協(xié)調(diào)性，確保農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)棚農(nóng)用。
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