《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》解讀

 

　　一、修訂背景

 

　　《反壟斷法》實(shí)施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)壟斷協(xié)議執(zhí)法，截至2022年底，共查辦壟斷協(xié)議案件227件，罰沒款68.08億元。其中，2018年機(jī)構(gòu)改革以來，查辦壟斷協(xié)議案66件，罰沒款27.77億元。《暫行規(guī)定》作為《反壟斷法》的配套規(guī)章，自2019年9月1日施行以來，對(duì)明確壟斷協(xié)議執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序、統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法規(guī)則、保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益發(fā)揮了重要作用，但也存在相關(guān)制度規(guī)則需細(xì)化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議規(guī)制規(guī)則需完善、縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則需明確、執(zhí)法程序需進(jìn)一步規(guī)范、法律責(zé)任威懾作用需強(qiáng)化等問題。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化反壟斷、深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的重大決策部署，貫徹實(shí)施新《反壟斷法》，更好預(yù)防和制止壟斷協(xié)議，有必要對(duì)《暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂。

 

　　一是健全完善反壟斷法律制度體系的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國(guó)逐步構(gòu)建形成科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威的反壟斷法律制度體系，推動(dòng)反壟斷監(jiān)管全面納入法治軌道。進(jìn)入新發(fā)展階段，為夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的法治根基，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，有必要落實(shí)新《反壟斷法》精神和制度要求，進(jìn)一步完善規(guī)制壟斷協(xié)議的實(shí)體和程序規(guī)則，提高我國(guó)反壟斷法治化、規(guī)范化水平，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)。

 

　　二是充分發(fā)揮反壟斷監(jiān)管職能作用的現(xiàn)實(shí)需要。壟斷協(xié)議行為破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)重影響生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。完善規(guī)制壟斷協(xié)議的制度規(guī)則，提升反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的精準(zhǔn)性、有效性、權(quán)威性，能夠有效解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壟斷協(xié)議問題，促進(jìn)商品和服務(wù)自由流通，更好發(fā)揮反壟斷監(jiān)管推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展重要職能作用。

 

　　三是提升反壟斷監(jiān)管效能的具體舉措。當(dāng)前，一些隱性、復(fù)雜、新型的壟斷協(xié)議問題逐步顯現(xiàn)，為更好適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的需要，有必要進(jìn)一步規(guī)范壟斷協(xié)議執(zhí)法程序、完善執(zhí)法機(jī)制、補(bǔ)齊監(jiān)管短板、豐富監(jiān)管工具，不斷推進(jìn)執(zhí)法制度化、規(guī)范化、程序化，提升反壟斷監(jiān)管效能，為嚴(yán)格規(guī)范公正文明開展壟斷協(xié)議監(jiān)管執(zhí)法提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

 

 

　　在修訂過程中，市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大關(guān)于加強(qiáng)反壟斷的戰(zhàn)略部署，注重強(qiáng)化制度規(guī)則引領(lǐng)，準(zhǔn)確把握新《反壟斷法》的要求，兼顧促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新發(fā)展，主要堅(jiān)持以下原則：

 

　　一是全面落實(shí)新《反壟斷法》精神和制度要求。深刻領(lǐng)會(huì)《反壟斷法》修法精神，準(zhǔn)確把握和全面體現(xiàn)新《反壟斷法》關(guān)于壟斷協(xié)議制度修訂的基本原則和主要內(nèi)容，聚焦新增和修改的制度規(guī)則，進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，確保新法修訂條款更好落地實(shí)施。

 

　　二是充分體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的立法精神。落實(shí)新《反壟斷法》，強(qiáng)化對(duì)壟斷協(xié)議違法行為震懾和懲戒力度，增加責(zé)任人員的相關(guān)法律責(zé)任，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法權(quán)威。同時(shí)，堅(jiān)持發(fā)展和規(guī)范并重，落實(shí)約談改進(jìn)等梯次性監(jiān)管工具，進(jìn)一步細(xì)化寬大制度，健全縱向壟斷協(xié)議不予禁止等制度規(guī)則，保障經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范健康發(fā)展。

 

　　三是切實(shí)增強(qiáng)制度規(guī)則的可預(yù)期性和可操作性。鑒于新《反壟斷法》規(guī)定較為原則，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)有待明確，進(jìn)一步完善和細(xì)化《暫行規(guī)定》的實(shí)體性和程序性規(guī)則內(nèi)容，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)科學(xué)、精準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造公開透明可預(yù)期的公平競(jìng)爭(zhēng)制度環(huán)境。

 

 

　　《暫行規(guī)定》共36條，包括授權(quán)與管轄、壟斷協(xié)議行為的認(rèn)定、調(diào)查程序、法律責(zé)任等。與《暫行規(guī)定》相比，《規(guī)定》保留21條，新增15條，修改16條，修訂后共51條。修訂主要涉及以下六方面：

 

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步明確競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是新增界定相關(guān)市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定。充分吸收國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的核心內(nèi)容，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，明確需求替代和供給替代分析的考慮因素，為執(zhí)法實(shí)踐提供更為清晰的規(guī)定和指引（第七條）。二是增加關(guān)于潛在競(jìng)爭(zhēng)者的規(guī)定。明確“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者”包括已處于同一相關(guān)市場(chǎng)的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)者，也包括具備在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)可行性的潛在競(jìng)爭(zhēng)者，借鑒國(guó)際通行規(guī)則，進(jìn)一步明確相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)（第八條）。

 

　?。ǘ┩晟茢?shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有關(guān)規(guī)定。一是明確約定計(jì)算價(jià)格的“算法、平臺(tái)規(guī)則”構(gòu)成固定價(jià)格的壟斷協(xié)議（第八條）。二是關(guān)于分割銷售市場(chǎng)和原材料采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)定適用“數(shù)據(jù)”等要素（第十條）。三是分別對(duì)經(jīng)營(yíng)者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等達(dá)成橫向和縱向壟斷協(xié)議的方式進(jìn)行列舉，更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的反壟斷監(jiān)管需要（第十三條、第十五條）。

 

　?。ㄈ┘?xì)化對(duì)縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定規(guī)則。一是新增縱向價(jià)格壟斷協(xié)議抗辯權(quán)。經(jīng)營(yíng)者對(duì)所達(dá)成的縱向價(jià)格協(xié)議，可在個(gè)案中對(duì)其行為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果進(jìn)行舉證，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)認(rèn)定后對(duì)該協(xié)議不予禁止（第十四條）。二是新增安全港規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者能夠證明符合市場(chǎng)監(jiān)管總局規(guī)定的市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)及其他條件的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)協(xié)議不予禁止（第十七條）。

 

　　（四）細(xì)化組織和幫助達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)規(guī)定。一是細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。明確《反壟斷法》第十九條所稱“組織”和“實(shí)質(zhì)性幫助”包含的違法情形及具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)增強(qiáng)制度保障（第十八條）。二是提供寬大指引。規(guī)定組織和幫助達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者需承擔(dān)法律責(zé)任的同時(shí)，明確上述經(jīng)營(yíng)者亦可以根據(jù)壟斷協(xié)議寬大制度申請(qǐng)減輕處罰，充分體現(xiàn)寬大制度精神，為經(jīng)營(yíng)者提供更好合規(guī)指引（第三十七條）。

 

　?。ㄎ澹┻M(jìn)一步規(guī)范調(diào)查程序。一是進(jìn)一步規(guī)范立案、行政處罰告知、行政處罰決定等壟斷案件執(zhí)法程序，充分體現(xiàn)保障當(dāng)事人陳述、申辯或者要求聽證等權(quán)利（第二十四條、第二十七條、第二十八條、第二十九條）。二是增加了答復(fù)舉報(bào)人專門規(guī)定，明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可應(yīng)書面實(shí)名舉報(bào)人書面申請(qǐng)，依法向其反饋舉報(bào)處理結(jié)果，更好保障舉報(bào)人知情權(quán)（第二十三條）。三是進(jìn)一步細(xì)化了寬大申請(qǐng)和認(rèn)定程序，明確經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大的時(shí)間、提交材料的具體要求、重要證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)等，并規(guī)定了組織幫助者、個(gè)人責(zé)任人員申請(qǐng)寬大的程序，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者提供更為明確、清晰的指引（第三十七條、第三十八條、第四十七條）。四是進(jìn)一步規(guī)范中止調(diào)查程序、豁免認(rèn)定程序，根據(jù)修改后的《反壟斷法》，新增約談制度，并作出細(xì)化規(guī)定，使壟斷協(xié)議執(zhí)法程序更加完備（第十九條、第二十條、第三十二條、第三十六條）。

 

　?。┩晟品韶?zé)任。一是根據(jù)新《反壟斷法》相應(yīng)調(diào)整規(guī)章法律責(zé)任有關(guān)規(guī)定（第四十二條至第四十六條）。二是針對(duì)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的經(jīng)營(yíng)者法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員，規(guī)定了申請(qǐng)減輕或者免除處罰的幅度（第四十七條）。三是明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員違法情形的處理（第四十八條）。四是新增反壟斷執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌違法犯罪問題線索的行紀(jì)銜接規(guī)定（第四十九條）。

 

　　四、主要特點(diǎn)

 

　　《規(guī)定》主要有以下三方面特點(diǎn)：

 

　　一是充分發(fā)揮指引規(guī)范作用，壟斷協(xié)議規(guī)制規(guī)則更為細(xì)化。此次修訂工作在全面落實(shí)新《反壟斷法》基礎(chǔ)上，結(jié)合理論和執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)壟斷協(xié)議制度的實(shí)體、程序、管轄、執(zhí)法監(jiān)督等問題進(jìn)行統(tǒng)籌完善和細(xì)化，特別明確壟斷協(xié)議豁免、寬大、效果抗辯、安全港等制度，著力構(gòu)建系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密、規(guī)則明確的壟斷協(xié)議規(guī)制體系，不斷提升反壟斷配套規(guī)章的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供公開透明可預(yù)期的行為指引。

 

　　二是有效回應(yīng)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需要，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新型壟斷行為規(guī)制更加精準(zhǔn)。針對(duì)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議形式更加復(fù)雜隱蔽、手段呈現(xiàn)數(shù)字化趨勢(shì)等實(shí)踐問題，《規(guī)定》充分考慮數(shù)字技術(shù)和商業(yè)模式的特點(diǎn)，對(duì)利用算法固定價(jià)格、分割數(shù)據(jù)市場(chǎng)、利用平臺(tái)開展意思聯(lián)絡(luò)等作出補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)新型組織和幫助達(dá)成壟斷協(xié)議的情形進(jìn)行具體細(xì)化，并做好與現(xiàn)有規(guī)定統(tǒng)籌銜接，為審慎、精準(zhǔn)開展新領(lǐng)域、新形式壟斷協(xié)議執(zhí)法提供有力的制度支撐。

 

　　三是注重完善程序性規(guī)定，促進(jìn)提升執(zhí)法規(guī)范化水平?！兑?guī)定》更好體現(xiàn)“柔性”執(zhí)法，新增約談制度并明確相關(guān)程序和實(shí)體要求，給予當(dāng)事人糾正違法行為、消除損害后果的機(jī)會(huì)，有助于保持經(jīng)營(yíng)主體的活力，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府更好結(jié)合、良性互動(dòng)。同時(shí)，充分體現(xiàn)公平正義和執(zhí)法為民，進(jìn)一步明確規(guī)定相關(guān)行政執(zhí)法程序制度，如事先告知、聽證、舉報(bào)答復(fù)、紀(jì)檢監(jiān)督等制度，在執(zhí)法源頭、過程和結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和約束，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。