全國人民代表大會法律委員會關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》修改情況的匯報

　　常委會第十次會議對立法法修正案（草案）進行了初次審議。會后，法制工作委員會將草案印發(fā)各?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門、社會團體、部分高等院校、科研機構(gòu)征求意見。中國人大網(wǎng)站全文公布草案，征求社會公眾意見。法律委員會和法制工作委員會聯(lián)合召開專家座談會，赴四川、遼寧進行調(diào)研，就有關(guān)問題與中央編辦、國務(wù)院法制辦、財政部交換意見，共同研究。在第二十次全國地方立法研討會上，專門聽取31個省（區(qū)、市）和49個較大的市、5個自治州人大常委會的意見。法律委員會于12月3日召開會議，根據(jù)黨的十八屆四中全會精神、常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對草案進行了逐條審議。法律委員會認為，根據(jù)黨的十八屆四中全會提出的完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、完善立法體制機制等要求和各方面的意見，有必要對草案作進一步修改完善。12月15日，法律委員會召開會議，再次進行了審議?，F(xiàn)將立法法修正案（草案）主要問題的修改情況匯報如下：

 

　　一、關(guān)于完善立法體制。有的常委會組成人員、地方、專家和社會公眾提出，對法律的專屬立法權(quán)中的稅收基本制度進一步細化；對“地方性事務(wù)”作進一步明確，適當(dāng)擴大地方立法權(quán)限范圍，并對地方政府規(guī)章的權(quán)限進行規(guī)范。法律委員會經(jīng)研究認為，立法體制的核心內(nèi)容是立法權(quán)限劃分，黨的十八屆四中全會對明確立法權(quán)力邊界、明確地方立法權(quán)限和范圍提出了要求。據(jù)此，建議對立法權(quán)限的規(guī)定作如下修改：

 

　　1.進一步明確中央與地方立法權(quán)限。一是對全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)事項作進一步細化。根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項單列出來，明確稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定（修正案草案二次審議稿第三條）。二是對地方性事務(wù)增加“統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化事務(wù)”的事項。（修正案草案二次審議稿第二十七條）

 

　　2.賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。有些常委會組成人員提出，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)涉及面廣，要在界定地方立法權(quán)限范圍、加強立法監(jiān)督的前提下，積極穩(wěn)妥推進。一些已有地方立法權(quán)的較大的市、其他設(shè)區(qū)的市提出，草案將較大的市的立法權(quán)限限于城市管理方面的事項，與目前較大的市地方立法工作的實際不盡一致，權(quán)限范圍有些窄，且這些地方已經(jīng)制定的地方性法規(guī)是否繼續(xù)有效也需要明確。法律委員會經(jīng)研究認為，較大的市是省、自治區(qū)行政區(qū)域的組成部分，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，既要使其可以根據(jù)城市的特點制定規(guī)范，也要避免重復(fù)立法，維護法制統(tǒng)一，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，對較大的市的立法權(quán)限進行界定是必要的。但法律對需要由較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，可從其規(guī)定。據(jù)此，建議對草案作進一步完善：一是將較大的市（包括設(shè)區(qū)的市）制定地方性法規(guī)的權(quán)限修改為“可以對城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項，制定地方性法規(guī)”。同時規(guī)定“法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的除外”。二是對原有49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)作了處理，規(guī)定其涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。相應(yīng)對原有49個較大的市制定地方政府規(guī)章的權(quán)限，也明確為城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項；已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。三是根據(jù)全國設(shè)區(qū)的市的實際情況，對于省級人大常委會確定賦予設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，在草案規(guī)定的需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況”外，增加了“立法需求、立法能力”等因素。（修正案草案二次審議稿第二十六條、第三十條）

 

　　3.相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。有的常委委員、地方提出，自治州的自治條例、單行條例只能由代表大會制定，但代表大會每年只召開一次，要求賦予自治州人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。法律委員會經(jīng)研究，建議根據(jù)民族區(qū)域自治法關(guān)于“自治州的自治機關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時行使自治權(quán)”的規(guī)定，在自治州人民代表大會可以制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上，賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，自治州開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，依照對設(shè)區(qū)的市的規(guī)定確定。（修正案草案二次審議稿第二十六條）

 

　　4.對地方政府規(guī)章權(quán)限進行規(guī)范。有的常委委員、地方和社會公眾提出，目前實際中，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，但制定了地方政府規(guī)章，建議進一步明確地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。法律委員會經(jīng)研究，建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，增加規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。同時規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。（修正案草案二次審議稿第三十條）

 

　　5.對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和民族自治地方的自治條例、單行條例備案進行規(guī)范。有的專家提出，目前深圳等經(jīng)濟特區(qū)既享有較大的市的地方立法權(quán)，又根據(jù)授權(quán)享有經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。為了加強備案審查工作，及時了解經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)執(zhí)行全國人大及其常委會授權(quán)決定的情況，維護法制統(tǒng)一，需要對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的備案進一步予以規(guī)范。法律委員會經(jīng)研究，建議增加規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。同時，建議增加規(guī)定，自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例和單行條例報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)作出變通的情況。（修正案草案二次審議稿第三十一條）

 

　　二、關(guān)于進一步發(fā)揮人大代表在立法中的作用。根據(jù)黨的十八屆四中全會決定要求和常委會組成人員的審議意見，法律委員會經(jīng)研究，建議增加規(guī)定，征求全國人大代表對法律案的意見，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況向代表反饋；專門委員會和常委會工作機構(gòu)進行立法調(diào)研，可以邀請有關(guān)的代表參加（修正案草案二次審議稿第六條）。常委會會議審議法律案，可以邀請有關(guān)的全國人大代表列席會議。（修正案草案二次審議稿第七條）

 

　　三、關(guān)于深入推進科學(xué)立法、民主立法。有的常委委員、地方、專家、代表和社會公眾提出，黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求，應(yīng)當(dāng)在立法法修改中進一步落實。法律委員會經(jīng)研究，建議增加規(guī)定：一是舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團體、社會組織和有關(guān)專家等方面”的意見（修正案草案二次審議稿第十條）。二是專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草工作，或者委托有關(guān)專家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會組織起草（修正案草案二次審議稿第十七條）。三是完善法律草案表決機制。規(guī)定，法律草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議根據(jù)常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。同時，對單獨表決后的處理作了規(guī)定（修正案草案二次審議稿第十三條）。針對近年來全國人大常委會對法律進行“打包”修改的實踐，增加規(guī)定，對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長會議決定，可以合并表決，也可以逐個表決。（修正案草案二次審議稿第十四條）

 

　　四、關(guān)于完善制定行政法規(guī)的程序。有的常委委員、部門、地方提出，行政法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，建議對制定行政法規(guī)的程序作進一步完善。經(jīng)與國務(wù)院法制辦共同研究，法律委員會建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，增加規(guī)定：一是國務(wù)院根據(jù)國家總體工作部署和全國人大常委會的立法規(guī)劃，編制本年度的立法工作計劃，并與全國人大常委會的年度立法計劃相銜接。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解國務(wù)院各部門落實立法工作計劃的情況，加強組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)（修正案草案二次審議稿第二十四條）。二是重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機構(gòu)組織起草。行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取相關(guān)領(lǐng)域的人民代表大會代表，有關(guān)地方人大常委會，有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不予公布的除外。（修正案草案二次審議稿第二十五條）

 

　　五、關(guān)于加強備案審查。有的常委會組成人員、地方、專家和社會公眾提出，規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度，建議增加主動審查機制，加大備案審查力度。法律委員會經(jīng)研究，并按照黨的十八屆四中全會決定關(guān)于加強備案審查制度和能力建設(shè)的要求，建議增加規(guī)定，一是有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查（修正案草案二次審議稿第三十二條）。二是全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)將審查、研究情況除可以向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋外，并可以向社會公開。（修正案草案二次審議稿第三十四條）