食品伙伴網(wǎng)訊 近年來，食品安全監(jiān)管部門不斷強化食品安全監(jiān)管，圍繞食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程，跟蹤食品全鏈條控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險因素，建立了科學(xué)、嚴(yán)格的“事前、事中、事后”監(jiān)管制度體系。其中，在現(xiàn)代食品安全管理體系中，食品生產(chǎn)許可制度是事前監(jiān)管的重要內(nèi)容。通過實施食品生產(chǎn)許可制度，監(jiān)管部門嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件，對食品生產(chǎn)者的生產(chǎn)場所、設(shè)備設(shè)施、工藝流程、人員管理、管理制度等進行全面審查，確保食品符合法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求，從源頭上防范食品安全風(fēng)險，對維護市場秩序、保護消費者權(quán)益以及推動食品行業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。
《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備與生產(chǎn)經(jīng)營的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的生產(chǎn)場所、設(shè)備設(shè)施等。依據(jù)食品的原料、工藝等風(fēng)險特征因素，建立食品安全分類管理制度，科學(xué)、準(zhǔn)確的食品分類已成為開展食品安全工作的重要依據(jù)，是食品許可、監(jiān)督檢查、監(jiān)督抽檢等監(jiān)管工作不可替代的重要方法。國家市場監(jiān)管總局印發(fā)《食品生產(chǎn)許可分類目錄》，食品生產(chǎn)者需按照目錄中相應(yīng)的食品類別申請生產(chǎn)許可。然而，由于食品品種繁多、工藝復(fù)雜等諸多因素，無法被目錄完全涵蓋，導(dǎo)致許可審查無依據(jù)，監(jiān)督抽檢無法判定等。本文將針對食品分類存在問題及措施建議展開探討。
一、基本情況
依據(jù)《市場監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》 （2020年第8號），我國現(xiàn)行的食品生產(chǎn)許可分類目錄包含32個類別，概括起來有以下四種類型。
一是依據(jù)主要原料分類。即圍繞食品的主要原料，將食品從眾多品類的商品中分離出來。如糧食加工品，肉制品，乳制品、水產(chǎn)制品、蔬菜制品、水果制品等。
二是依據(jù)工藝特點分類。該類食品具有較強的工藝屬性特征，所以可以利用這些主要工藝特性進行相應(yīng)的分類，如罐頭、速凍食品等。
三是結(jié)合終產(chǎn)品特性、食用方式或者食用人群等分類。該類食品雖然所用原料品種不一，但具有固有產(chǎn)品特性、相似的食用方式或者特定的食用人群，所以依據(jù)這些特征進行分類，如調(diào)味品、飲料、方便食品、嬰幼兒配方食品、特殊膳食等。
二、問題分析
判定某食品的生產(chǎn)許可類別，要將所用原輔料、生產(chǎn)工藝、成品狀態(tài)及其明示的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等與相應(yīng)的審查細(xì)則及相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)進行比對，綜合分析確定。由于原料、工藝、產(chǎn)品的多樣性以及分類目錄的局限性，導(dǎo)致生產(chǎn)許可工作中存在類別交叉、許可類別與食品安全標(biāo)準(zhǔn)不對應(yīng)、其他食品類別歸屬混亂等問題。
1.分類交叉問題
由于食品生產(chǎn)許可分類原則不是獨立的、絕對的，在某些產(chǎn)品上存在條件交叉的情況，因此有些相同的產(chǎn)品在不同的許可機關(guān)，被按照不同類別實施了許可。
例如，市場上經(jīng)?？吹揭恍_調(diào)飲用的粉類產(chǎn)品，商品名稱不一，如、膳食纖維代餐粉、蛋白果蔬粉等。這類產(chǎn)品其原料、加工工藝和終產(chǎn)品食用方式基本相同，但是許可類別卻出現(xiàn)了其他方便食品、固體飲料等。從細(xì)則定義看，其他方便食品、固體飲料都屬于“供沖調(diào)飲用的固體制品”，終產(chǎn)品特性和食用方式存在交叉，因此，致使出現(xiàn)了同類產(chǎn)品許可類別不同現(xiàn)象。許可是結(jié)果，關(guān)鍵在于許可審查過程是否對食品安全風(fēng)險進行了管控。上述兩類產(chǎn)品，都是供沖調(diào)飲用的即食食品，要對原料、加工過程、包裝材料等實施微生物控制。
又如，可直接食用的菌種制品，通常稱之為即食益生菌粉，其特性符合固體飲料的分類定義，然而，在有些地區(qū)被歸類其他方便食品或者其他食品類別實施生產(chǎn)許可。這一分類上的靈活性，在某種程度上為企業(yè)提供了策略性選擇的空間。2021年，國家市場監(jiān)管總局為了加強固體飲料質(zhì)量安全監(jiān)管，印發(fā)公告規(guī)定，直接提供給消費者的部分固體飲料、其最小銷售單元必須在同一展示版面清晰標(biāo)示“本產(chǎn)品不能代替特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品、保健食品等特殊食品”的警示信息。鑒于此規(guī)定，部分企業(yè)因不愿在產(chǎn)品上標(biāo)示該警示語，選擇按照其他食品類別來申請生產(chǎn)許可，逃避監(jiān)管。
當(dāng)同一食品被納入不同的食品類別進行許可發(fā)證時，由于不同的發(fā)證單元相應(yīng)許可審查細(xì)則管控的食品安全風(fēng)險因素各不相同，其對應(yīng)的控制措施和監(jiān)管要求也有差異，因此這種分類的不確定性不僅增加了監(jiān)管的復(fù)雜性，對企業(yè)也帶來不良影響。
2.許可分類與安全標(biāo)準(zhǔn)中的分類不對應(yīng)問題
目前，我國食品分類體系根據(jù)不同專業(yè)領(lǐng)域的需求制定有不同的食品分類系統(tǒng)，主要有食品生產(chǎn)許可食品分類體系和食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品分類體系，二者在適用范圍、分類原則、分類方法等存在差異，不是等同關(guān)系，不能互相替代。由于對分類系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)理解不全面，部分企業(yè)會模糊兩種分類系統(tǒng)的適用范圍，直接以生產(chǎn)許可分類為依據(jù)來進行食品添加劑使用，而監(jiān)管部門在監(jiān)督檢查和抽樣工作中，有時也會忽略兩者差異，直接使用生產(chǎn)許可分類或企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)名稱作為食品添加劑使用、污染物限量控制等安全監(jiān)管的分類依據(jù)，增加了食品添加劑違規(guī)使用風(fēng)險。如饅頭，在生產(chǎn)許可分類中，屬于糕點類別下的熱加工糕點（2401），但在GB 2760分類中，饅頭屬于糧食和糧食制品（06.0）大類下的發(fā)酵面制品（06.03.02.03），不屬于焙烤食品（07.0）大類下的糕點類（07.02）。如企業(yè)按照糕點類使用食品添加劑，則可能導(dǎo)致甜蜜素、安賽蜜等超范圍使用。此外，還有另外情形，按照工藝特點分類的速凍食品和按照食用方式分類的方便食品在食品安全標(biāo)準(zhǔn)GB 2760中沒有直接相對應(yīng)的類別，致使企業(yè)食品添加劑使用和其他安全指標(biāo)控制無標(biāo)可依。對此企業(yè)可以根據(jù)使用的原料類別確定該產(chǎn)品在GB 2760等食品安全通用標(biāo)準(zhǔn)中的分類，如果使用了多個食品類別的復(fù)合配料，可根據(jù)主要原料（占比大于50%）或者選擇其中控制最嚴(yán)的原料確定該產(chǎn)品在GB 2760或其他食品安全通用標(biāo)準(zhǔn)中的分類，更好的防范食品安全風(fēng)險。
3.其他食品歸屬問題
其他食品是食品生產(chǎn)許可32大類中的類別之一。對一些根據(jù)其原料屬性、生產(chǎn)工藝及終產(chǎn)品特性難以歸屬其他31大類的食品，許可部門可以按照其他食品類別實施許可。據(jù)統(tǒng)計分析，目前全國按照其他食品類別實施許可的食品種類，主要概括為以下幾種：一是新食品原料類。此類大多是經(jīng)過化學(xué)、發(fā)酵、酶解等工藝加工的食品，如多聚果糖、γ-氨基丁酸、阿拉伯木聚糖等，其中的初級農(nóng)產(chǎn)品，如人參、奇亞籽等，不屬于生產(chǎn)許可范圍。國家衛(wèi)健委對新食品原料適用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進行了梳理，為許可和監(jiān)管提供了依據(jù)。二是批準(zhǔn)列入《可用于食品的菌種名單》、《可用于嬰幼兒食品的菌種名單》的物質(zhì)。此類已有《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)？食品加工用菌種制劑》（GB?31639-2023）。以上兩類食品多為非即食，常作為食品的原料或配料用于食品生產(chǎn)。三是食品許可類別無法覆蓋、具有食品屬性的其它類，如食品預(yù)拌粉、酵母及酵母抽提物等。從各地許可情況看，其他食品許可范圍有所擴大，例如，以新食品原料、食品加工用菌種制劑或者食藥同源物質(zhì)為原料，輔以其他配料加工而成的即食食品，此類食品，基于食品安全風(fēng)險防控需要，應(yīng)當(dāng)根據(jù)終產(chǎn)品特征或食用方式對照細(xì)則歸類到相應(yīng)類別許可。如果終產(chǎn)品是可沖調(diào)食用或者直接飲用的，可以劃為飲料許可；如果是糖果制品，可以劃為糖果許可。還有，以可食用的動物或植物蛋白質(zhì)為原料，經(jīng)允許使用的食品用酶制劑酶解制成的各種肽類，如玉米低聚肽、核桃肽、乳清蛋白肽、阿膠蛋白肽、魚皮膠原蛋白肽、海參肽粉等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其原料來源對照細(xì)則歸類許可，如玉米低聚肽可以按照其他糧食加工品許可，而部分許可部門仍將以上產(chǎn)品歸屬其他食品許可。此行為違背了市場監(jiān)管總局“申請生產(chǎn)許可時，可以納入相應(yīng)類別的，納入相應(yīng)類別，無法納入的，暫納入其他食品發(fā)證”要求。雖然在許可審查時制定了相應(yīng)的生產(chǎn)許可審查方案，但食品安全指標(biāo)控制無標(biāo)可依，仍存在風(fēng)險隱患。
三、建議措施
1.基于風(fēng)險控制，科學(xué)確定食品生產(chǎn)許可分類
對于食品分類交叉問題，對于可以同時按照不同單元審證的產(chǎn)品，建議食品企業(yè)結(jié)合產(chǎn)品原料、生產(chǎn)工藝等特點，科學(xué)評估其主要食品安全風(fēng)險，并參照相應(yīng)類別的審查細(xì)則，從有利于控制食品安全風(fēng)險、保障食品安全的角度選擇審證類別。許可機關(guān)也應(yīng)對可能涉及類別交叉產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)提交的申證信息進一步甄別、確認(rèn)，保證其發(fā)證類別能夠符合風(fēng)險控制的原則。
2.調(diào)整分類原則，與食品安全標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)
對于食品生產(chǎn)許可分類與食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的分類不對應(yīng)的問題，建議市場監(jiān)管總局調(diào)整食品生產(chǎn)許可分類原則，將依據(jù)主要工藝進行分類的食品類別（如方便食品、速凍食品）調(diào)整為按照食品主要原料為基礎(chǔ)進行分類?；蛘咄ㄟ^修訂各食品類別生產(chǎn)許可審查細(xì)則，進一步明確產(chǎn)品的定義、范疇以及所屬分類，將一些具有多重屬性的食品新品種，根據(jù)其主要原料和工藝，明確到具體的細(xì)則中。如《肉制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（2023版），將可食用動物性腸衣增補為肉制品大類中一種類別。對于執(zhí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，建議企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)時，在涉及食品添加劑、營養(yǎng)強化劑使用，以及污染物和致病菌限量等食品安全指標(biāo)方面，要明確該產(chǎn)品具體適用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)最小分類，例如，在表述食品添加劑使用時，明確指出符合GB 2760中特定食品類別（如06.07方便米面制品）的具體要求，而不是簡單表述食品添加劑符合GB2760等。
3.針對其他食品，及時制定審查細(xì)則或?qū)彶榉桨?/div>
作者：王玲，山東省市場監(jiān)督管理局食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理處原處長；李燁、孫國梁，食品伙伴網(wǎng)
對于其他食品，建議總局依據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》和《食品生產(chǎn)許可審查通則》的相關(guān)要求制定許可審查細(xì)則，確定其他食品歸屬應(yīng)當(dāng)遵循的原則，明確審查內(nèi)容和審查通用要求。對于已明確歸屬其他食品類別的食品，提出具體審查要求。在總局審查細(xì)則發(fā)布前，各地許可部門應(yīng)當(dāng)制定審查方案。審查方案應(yīng)以控制食品安全風(fēng)險為基礎(chǔ)，以通則和明示執(zhí)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，提出許可審查具體要求。
4.匯總反饋意見，完善指導(dǎo)體系
鼓勵并收集全國各地監(jiān)管部門在辦理各類行政許可時遇到的具體問題。通過定期匯總分析，及時發(fā)現(xiàn)并解決監(jiān)管層面的共性與個性問題。針對監(jiān)管部門和企業(yè)反映的熱點問題、高頻錯誤，制定并發(fā)布具體的指導(dǎo)意見。
四、結(jié)語
科學(xué)、合理且與時俱進的許可分類體系對于確保食品安全、提升監(jiān)管效率以及推動食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。通過對當(dāng)前許可分類原則的分析，我們提出了若干調(diào)整與優(yōu)化建議，旨在促進食品生產(chǎn)許可分類與食品安全標(biāo)準(zhǔn)分類的緊密融合，從而為食品行業(yè)的規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。
作者：王玲，山東省市場監(jiān)督管理局食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理處原處長；李燁、孫國梁，食品伙伴網(wǎng)
日期：2024-12-18
行業(yè)：
食品檢測
認(rèn)證體系
標(biāo)簽：
監(jiān)督
食品
食品生產(chǎn)
生產(chǎn)許可
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抽檢
科普：
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